Historia y futuro del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

Naciones Unidas

Las Naciones Unidas se fundaron justo después de la Segunda Guerra Mundial, después de un largo proceso de negociaciones. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas fue establecido como uno de los seis órganos principales de las Naciones Unidas. El objetivo principal del Consejo de Seguridad era salvar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra.

¿Cuándo se creó el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas?

El artículo 24 de la Carta de la ONU establece que el Consejo de Seguridad es el principal responsable de mantener la paz y la seguridad internacionales y el Consejo de Seguridad es el único órgano a nivel mundial que tiene el derecho a adoptar resoluciones jurídicamente vinculantes en sus intentos de mantener la paz y la seguridad internacionales. Si es necesario, puede, por ejemplo, autorizar el uso de sanciones o utilizar la fuerza para mantener la estabilidad y la paz.

El Consejo de Seguridad además de los miembros, está presidido por una presidencia, que rota mensualmente. Además de los cinco miembros permanentes (EEUU, Reino Unido, Rusia, China y Francia), están los no permanentes, que elige la Asamblea General de las Naciones Unidas y cuyo mandato es de dos años.

¿Cuál es el objetivo del Consejo de Seguridad de la ONU?

Según la carta de la Organización de las Naciones Unidas, al seleccionar a los miembros no permanentes, debe prestarse especial atención a la contribución de los miembros de la Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y para otros fines de la ONU, y a una distribución geográfica equitativa.

Inicialmente, el Consejo de Seguridad estaba formado por cinco miembros permanentes y seis no permanentes, pero actualmente son ya diez miembros no permanentes. Los miembros permanentes se escogieron al inicio de la postguerra y fueron un reflejo de la distribución del poder en el mundo en ese momento.

La Segunda Guerra Mundial había dado lugar a profundos cambios en la distribución mundial del poder. Los aliados y los vencedores de esta guerra dieron forma a la creación de las Naciones Unidas, y esto se refleja en la composición del Consejo de Seguridad.

En términos generales, para las naciones fundadoras de la ONU, el orden mundial después de 1945 descansaba sobre dos principios fundamentales:

  • La igualdad soberana de todas las naciones amantes de la paz, como se refleja en el principio de un estado, un voto.
  • Y como segundo principio, la responsabilidad de principales potencias para mantener la estabilidad y la paz mundial.

El P5 y los miembros no permanentes tienen la tarea de mantener la paz y contribuir a misiones que podrían usar la fuerza para asegurar la paz. Pero sólo los miembros del P5 tienen derecho de veto.

En cuanto a los miembros no permanentes, en 1963, la Asamblea General de las Naciones Unidas introdujo una distribución regional oficial para miembros no permanentes del Consejo de Seguridad. Tres escaños irán a países africanos, dos a América Latina, dos a Asia, dos a Europa Occidental y un asiento a Europa del Este.

El artículo 27 de las Naciones Unidas Carta, establece las reglas para el Consejo de Seguridad que incluyen:

  • Para formar una mayoría, se necesitan nueve votos afirmativos. Eso significa, nueve miembros votando sí.
  • Los miembros permanentes tienen derecho a veto, y con eso, pueden bloquear cualquier decisión del Consejo de Seguridad o al menos amenazar usar su veto para evitar esa decisión.
  • Los Estados miembros de las Naciones Unidas están obligados a Cumplir con las decisiones tomadas por el Consejo de Seguridad.
  • Cada miembro tiene un voto.
  • Las decisiones sobre cuestiones de procedimiento necesitan el voto afirmativo de nueve miembros. En materia de procedimiento, no existe derecho de veto.
  • Otras decisiones necesitan un voto afirmativo de nueve miembros, incluido un voto no contrario o concurrente del P5. Partes que intervienen en lo que se denomina una disputa se espera que se abstengan de votar.

Por lo tanto, cada uno de los miembros del Consejo de Seguridad tiene un voto y se pueden tomar decisiones sobre cuestiones de procedimiento.

Actualidad del Consejo de Seguridad

En comparación con 1945, actualmente hay potencias emergentes que están tratando de desempeñar un papel más importante en la toma de decisiones de la gobernanza global. Naturalmente, también les gustaría tener un asiento en el consejo de seguridad. Pero al observar factores, como el poder militar, político o económico, o el tamaño de la población, hoy en día es menos evidente qué actores deberían tener derecho a tener un asiento en el consejo de seguridad. La configuración actual del Consejo de Seguridad ya no refleja la distribución de poder global actual.

Entre las potencias emergentes, Brasil, India, Sudáfrica, pero también otras como Nigeria, han dejado claro que les gustaría estar representadas en el Consejo de Seguridad. Pero a nivel regional, a menudo hay poderes rivales a los que más les gustaría ganar un escaño. La discusión también se centra en la cantidad de nuevos puestos permanentes potenciales que se establecerán en cada consejo de seguridad extranjero, en comparación con los puestos no permanentes, y si los nuevos puestos permanentes también deberían implicar que estos estados miembros de la ONU deberían tener poder de veto.  

¿Cómo están lidiando algunas de las potencias emergentes con el hecho de que actualmente no son representados con más firmesa Consejo de Seguridad?  Algunos de estos Estados miembros de la ONU han podido adaptarse a la situación ejerciendo influencia de maneras más informales. En general, la mayoría de los candidatos potenciales para puestos permanentes, así como sus contrapartes regionales, tienden a demostrar un alto nivel de compromiso con la seguridad colectiva dentro del Consejo de Seguridad. Ya sea sirviendo como miembros no permanentes, contribuyendo a las misiones de mantenimiento de la paz o visitando la Comisión de Consolidación de la Paz. A menudo, los estados buscan obtener un escaño como miembro permanente del consejo de seguridad. Tanto los poderes emergentes como los más establecidos tienden a ser elegidos con bastante frecuencia como miembros no permanentes del consejo de seguridad.

Por ejemplo, Japón ha servido como un estado miembro no permanente alrededor del 35% del tiempo desde que se convirtió en un estado miembro de la ONU. Brasil sirvió como miembro no permanente casi el 30% del tiempo, Alemania el 25%, Argentina el 24%. Algunos otros estados sirvieron justo por encima del 20%, como Pakistán, Italia, India y Colombia. Nigeria ha estado representada aproximadamente el 15% del tiempo en que fue elegible para hacerlo. En comparación, Sudáfrica solo sirvió dos veces en esta función, aunque fue un estado miembro de la ONU desde 1945. Alrededor de 68 estados miembros de la ONU nunca han servido en el Consejo de Seguridad.

¿Cuáles podrían ser los criterios que miden el poder actual de los estados de la ONU, en una comparación global? La discusión sobre los criterios y, por lo tanto, quién debería estar representado en el consejo de seguridad, aún no ha concluido. Sin embargo, como aproximaciones aproximadas, podríamos usar indicadores como el tamaño de la población, el poder económico y la cantidad de convenciones de la ONU de las que los estados miembros son parte, como una aproximación que refleja la adhesión de un estado miembro a las reglas internacionales. Los tres indicadores pueden constituir fuentes de poder en el orden global actual.

Posibles cambios al Consejo de Seguridad.

Para cambiar la composición del consejo de seguridad, se necesita una enmienda a la carta de la ONU. Pero los miembros permanentes del consejo de seguridad, todos con poder de veto, pueden proponer o resistir a los cambios. Sin embargo, las coaliciones de bloqueo, sobre la reforma del Consejo de Seguridad, también pueden ser formadas por grupos regionales de la ONU. Actualmente, el grupo africano contiene alrededor del 28,2% del total de miembros de la Asamblea General. El grupo asiático tiene alrededor del 27,6%, por lo tanto, en la asamblea general, estos dos grupos regionales casi pueden formar una minoría de bloqueo por sí mismos. Los otros tres grupos regionales, América Latina y el Caribe, Europa Occidental y Europa del Este, tienen una participación combinada de más del 40% de los miembros de la AGNU. Por lo tanto, cualquier enmienda a la carta de la ONU, incluida la reforma del consejo de seguridad, es una tarea verdaderamente titánica que no se puede lograr si carece del apoyo político de cualquiera de los grupos regionales.

La composición actual del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ya no puede considerarse un reflejo de la distribución global del poder. Si miramos los criterios para medir el poder, el orden global no está representado en el consejo de seguridad de la ONU.

La nueva era abrió posibilidades para la acción global que antes habían sido difíciles de alcanzar. El Consejo de Seguridad en la era posterior a la Guerra Fría se volvió más activo y estuvo menos bloqueado por la rivalidad entre las dos superpotencias, es decir Estados Unidos y la Unión Soviética. La reforma del Consejo de Seguridad de la ONU fue algo que el Secretario General de la ONU, Kofi Annan impulsó con determinación. Dejó en claro que la reforma del Consejo de Seguridad era un tema central para la ONU como organización. Había muchas esperanzas de que se encontraría un acuerdo para la reforma del Consejo de Seguridad en la Cumbre Mundial de 2005, pero fracasó.

Parece haber un sesgo de statu quo institucional que implica que el obstáculo formal para reformar el Consejo de Seguridad es alto. Además de esto, es difícil decidir quiénes deberían estar representados en el consejo como nuevos miembros si se adaptara esta institución, ya que no está claro quiénes en el mundo actual serían los estados miembros más aptos para mantener la paz y la seguridad internacionales.

Para realizar cambios formales en el tamaño del Consejo de Seguridad de la ONU, en su composición, en su umbral para tomar decisiones o en el uso del veto, sería necesario enmendar la Carta de la ONU. Esto se puede lograd de dos maneras contenidas en el Artículo 108 de la Carta de la ONU. Las enmiendas entrarán en vigor para todos los miembros de las Naciones Unidas cuando hayan sido adoptadas por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea General y ratificadas de conformidad con sus respectivos procesos constitucionales por las dos terceras partes de los miembros de las Naciones Unidas, incluidos todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. En general, hasta el día de hoy, la Carta de la ONU solo ha sido enmendada cuatro veces, de las cuales la ampliación del Consejo de Seguridad de 1963 fue una sobre la base de las disposiciones del Artículo 108 de la Carta de la ONU.

La segunda posibilidad de reforma se basa en el artículo 109 de la Carta de las Naciones Unidas. Una conferencia general de los estados miembros de la ONU podría ser convocada por dos tercios de los miembros de la AG de la ONU, además de nueve de los 15 miembros del Consejo de Seguridad. Una enmienda de la Carta de la ONU decidida en dicha conferencia puede entrar en vigor cuando dos tercios de la Asamblea General, así como los P5, la hayan ratificado. Sin embargo, hasta ahora, el Artículo 109 de la Carta de la ONU nunca se ha aplicado en la práctica.

Dado que hay tantos estados miembros de la ONU, en realidad no existen nociones comunes de equidad o valores compartidos. También hay muchos puntos de vista diferentes sobre cómo debería ser la composición del Consejo de Seguridad en el futuro para que sea percibido globalmente como una institución legítima en el marco del orden global actual. Combinado con el hecho de que existe un gran obstáculo institucional para el cambio, adaptar la composición del Consejo de Seguridad constituye un desafío considerable y explica por qué parece haber un debate casi interminable sobre la reforma del Consejo de Seguridad.

¿Qué propuestas se han hecho hasta ahora para cambiar la composición del Consejo de Seguridad? Se han hecho varias propuestas a lo largo del tiempo para adaptar la constelación de miembros del Consejo de Seguridad. Pero ninguna de estas propuestas hasta ahora ha sido respaldada por la mayoría requerida de los estados miembros de la ONU.

El Panel de Alto Nivel había presentado dos escenarios diferentes para un futuro Consejo de Seguridad en términos de la expansión de la membresía no permanente. Sugirió un Consejo de Seguridad con un total de 24 escaños, pero sin nuevos poderes de veto.

Las propuestas fueron muy influyentes en términos de discusión sobre posibles nuevas constelaciones del Consejo de Seguridad. Actualmente, sin embargo, estas propuestas de reforma anteriores ya no juegan un papel en las negociaciones prácticas. A partir de estas propuestas anteriores, surgieron otras propuestas influyentes.

Brasil, Alemania, India y Japón, y varios estados asociados presentan una propuesta llamada Grupo de los Cuatro o G4. Su objetivo era ampliar el Consejo de Seguridad a un total de 25 miembros mediante la adición de seis puestos permanentes sin poder de veto y cuatro puestos no permanentes. El G4 sugirió proporcionar a África dos asientos permanentes en el Consejo de Seguridad, pero sin poder de veto. Esta propuesta estuvo bastante cerca de ser aceptada. Pero en parte, debido a las rivalidades entre estados de la misma región, no fue así.

Una segunda propuesta es la presentada por el grupo Uniting for Consensus o UfC. En parte fue una reacción a la propuesta del grupo de los cuatro y tuvo como partidarios a algunos de sus rivales regionales. La propuesta de UfC sugirió expandir el consejo de seguridad a 25 miembros, pero con diez nuevos asientos rotativos no permanentes. Esta propuesta ha sido modificada y presentada nuevamente unos años después como la denominada propuesta Colombia/Italia. Estaba formado por una serie de potencias medianas, principalmente los rivales regionales del G4, incluidos Argentina, Colombia, Italia, Pakistán y la República de Corea.

Una tercera propuesta de reforma del Consejo de Seguridad ha sido presentada por los estados miembros de la Unión Africana basada en el llamado Consenso de Ezulwini. Esta propuesta sugería ampliar el Consejo de Seguridad añadiendo al menos dos puestos permanentes con poder de veto y cinco nuevos puestos no permanentes. En 2012 se presentó la denominada propuesta L69. Fue apoyado por un grupo algo diverso, que consistía principalmente en países en desarrollo de África, América Latina, el Caribe y Asia, e incluye aspirantes a nuevos puestos permanentes, como Brasil, India, Nigeria y Sudáfrica.

Al observar las propuestas de reforma del Consejo de Seguridad presentadas en el pasado reciente, se pueden encontrar algunas características compartidas. Las propuestas tienden a sugerir un nuevo Consejo de Seguridad de entre 24 y 26 escaños. Pero algunas propuestas de reforma sugieren la creación de nuevos puestos permanentes, siendo seis el número más alto sugerido. Varios otros tenían como objetivo aumentar solo el número de puestos no permanentes. Con respecto a los derechos de veto, algunas propuestas sugieren extender el veto a los nuevos miembros permanentes del Consejo de Seguridad, pero otras no tocan este tema políticamente delicado. Algunas propuestas de reforma sugieren abolir la disposición que establece que los miembros no permanentes no pueden ser reelegidos de inmediato. Esta última disposición implica que se podrían crear asientos casi permanentes porque los estados miembros podrían ser parte del Consejo de Seguridad por un período de tiempo más largo sobre la base de la reelección. Debido a estos diversos temas divisivos, ninguna de estas propuestas hasta ahora ha sido aceptada formalmente y puesta en práctica.

Esfuerzos más recientes para reformar el Consejo de Seguridad comenzaron en junio de 2010, en el marco de discusiones informales sobre la Reforma del Consejo de Seguridad, dentro de la Asamblea General de la ONU. Como vimos en el video sobre la composición del CSNU, ninguna reforma formal del Consejo de Seguridad es factible sin el consentimiento de al menos una gran parte de todos los grupos regionales de la ONU. Por lo tanto, la reforma del Consejo de Seguridad y, de hecho, cualquier enmienda a la Carta de la ONU es una empresa verdaderamente global que requiere apoyo político en todos los continentes. En consecuencia, los patrocinadores de cada una de las propuestas de reforma del consejo de seguridad intentan obtener el apoyo de un gran número de estados miembros de la ONU. Parcialmente a través de los límites de las agrupaciones regionales de la ONU. Sin embargo, con respecto a los principales elementos de la reforma potencial del Consejo de Seguridad, su tamaño, categorías de miembros y el papel del veto, existen diferencias importantes entre estas propuestas. En cuanto al tamaño del Consejo de Seguridad, las propuestas van desde 25 escaños, G4, UFC y 26 de la Unión Africana hasta 27 escaños, L69. En cuanto al tema de las categorías de membresía, hay una clara diferencia entre el modelo G4, L69 y AU y el de UFC. Los modelos G4, L69 y AU abogan por la expansión del Consejo de Seguridad en términos de miembros permanentes y no permanentes, pero el modelo de UFC sugiere la expansión solo en términos de puestos no permanentes. Algunas propuestas más recientes prevén la posibilidad de puestos a más largo plazo que se asignarán a grupos regionales de la ONU. En cuanto a la cuestión del poder de veto, las propuestas de la UE y L69 insisten en el veto de los nuevos miembros permanentes. Tanto la L69 como las propuestas revisadas de la UFC sugieren la creación de escaños adicionales para los pequeños estados insulares L69 o los países en desarrollo pequeños y medianos. Estos miembros podrían ser elegidos, por ejemplo, por los respectivos grupos regionales como sugiere la propuesta de UFC. Sin embargo, la pregunta de quién debería, dada la para cancelación global actual, tener un asiento en el Consejo de Seguridad es difícil de responder.

Claramente, las contribuciones al trabajo del Consejo de Seguridad y de la ONU en general deberían importar. Pero, de hecho, algunas potencias que pretenden tener una constelación diferente del Consejo de Seguridad proporcionan una parte sustancial de las tropas a las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU. Y contribuir con una parte importante de las contribuciones generales a la ONU. Por ejemplo, India, Pakistán y Nigeria han estado en el pasado reciente entre los cinco principales países que aportan tropas o TCC a la ONU y constituyen una gran parte de los contingentes que están bajo el mando de la ONU. Del mismo modo, los estados miembros de la ONU, como Sudáfrica y Brasil, también contribuyen sustancialmente a las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU. Entre los miembros originales de UFC, Italia y Argentina también contribuyen fuertemente al mantenimiento de la paz de la ONU. Comparativamente, Alemania y Japón también aportan números elevados.

China, en los últimos años, también ha proporcionado un número significativo de fuerzas de paz. Desde 1994, los TCC tienen acceso directo al Consejo de Seguridad porque entonces se institucionalizaron sesiones informativas periódicas con los TCC. Una comisión importante en la ONU es también la Comisión de Construcción de Paz o PBC.

En esta comisión, algunas de las potencias emergentes tendrán una representación duradera. El PBC está compuesto por miembros elegidos por el Consejo de Seguridad, la Asamblea General y el Comité Económico y Social o ECOSOC. Pero como miembros, también tiene cinco de los diez principales TCC y cinco de los diez principales contribuyentes a los presupuestos regulares y voluntarios de la ONU. Entre los que sirven en el PBC se encuentran India, Pakistán, Argentina, Brasil, Nigeria, Sudáfrica, Alemania y Japón.

Por supuesto, en lugar de una reforma formal, también es posible poner más énfasis en reformar los métodos de trabajo del Consejo de Seguridad. En general, parece que las potencias emergentes en el orden global actual no se han desvinculado del Consejo de Seguridad como institución. Pero más bien han desarrollado algunas estrategias informales de adaptación, por ejemplo, grupos informales de estados han presentado iniciativas diplomáticas para mejorar la gobernanza de la seguridad global fuera del marco del Consejo de Seguridad, con el tiempo buscando el apoyo del Consejo de Seguridad para mejorar la legitimidad del consejo para tales esfuerzos.

Por ejemplo, en los casos en que el Consejo de Seguridad está bloqueado debido a las preferencias opuestas de sus miembros, los estados pueden actuar por fuera pero luego involucrar al Consejo de Seguridad para que brinde legitimidad expuesta. Claramente, las potencias emergentes están significativamente limitadas para cambiar a una configuración formal fuera de la organización, lo que hace que tales iniciativas fuera del Consejo de Seguridad sean más importantes. Los países que no están representados en el Consejo de Seguridad también han presionado intensamente para obtener métodos de trabajo más inclusivos y transparentes para el Consejo de Seguridad. Han logrado al menos un cambio gradual hacia lo que puede considerarse un Consejo de Seguridad más integrador y transparente. Es probable que estos cambios informales hayan dado lugar a una mayor influencia de las potencias emergentes que actualmente no son miembros del Consejo de Seguridad en las decisiones que toma esta institución. En este sentido, si las decisiones del Consejo de Seguridad tienen que reflejar las constelaciones de poder global, es más representativo de ese orden que lo que sugiere la pura constelación formal de miembros. Pero es probable que la legitimidad global de la institución mejore aún más cuando la institución también se adapte en términos más formales agregando algunos de los estados más importantes del orden global actual. En resumen, se han hecho varias propuestas en términos de cómo se podría adaptar el Consejo de Seguridad para que sea un mejor reflejo de la constelación de poder global actual. Ninguna de estas propuestas hasta ahora ha obtenido el apoyo necesario para que sea aceptada como una enmienda a la Carta de la ONU.

Sin embargo, aparte de los cambios formales en el Consejo de Seguridad, se han llevado a cabo cambios más informales de sus actividades y métodos de trabajo. Lo que implica que el interés de las potencias emergentes se refleja algo mejor en el trabajo del Consejo de Seguridad. Sin embargo, un cambio más formal de esta institución en términos de expansión de su membresía podría mejorar la percepción de que refleja los objetivos e intereses de la comunidad global en lugar de unos pocos elegidos. El desafío de la Reforma del Consejo de Seguridad está lejos de resolverse.

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